市民化核心

　　随着2013年GDP增速放缓，结构性问题日益突出，中央意识到，再采取刺激手段，走投资拉动发展的老路，无法解决问题。

　　2013年5月13日，李克强在国务院机构职能转变动员电视电话会议上表示，要实现当年发展的预期目标，必须依靠市场机制，“如果过多地依靠政府主导和政策拉动来刺激增长，不仅难以为继，甚至还会产生新的矛盾和风险”。

　　6月26日，国家发改委主任徐绍史向全国人大作关于城镇化建设工作情况的报告时表示，城镇化要以人口城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，他同时批评了土地城镇化快于人口城镇化的建设模式。7月，财政部部长楼继伟表示，2013年中国不会出台大规模的财政刺激政策，会在保持财政赤字总规模不变的前提下，着眼促进经济增长和就业，做一些政策微调。

　　一位国家发改委人士分析：城镇化有三个层面，一是经济学派的城镇化，强调拉动内需;二是社会学的城镇化，讲的是人的城镇化;三是地理学的城镇化，讲的是城市群和城市空间。中央一开始强调经济学派的城镇化，看重的是拉动内需，不久后转而强调社会学派的城镇化，也就是人的城镇化。

　　据《财经》记者了解，“有序推进农业转移人口市民化”成为目前的《城镇化规划》核心内容。“具体来说，是以农业转移人口为重点，兼顾高校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。”一位了解规划内容的人士透露。

　　《城镇化规划》提出，在户籍改革方面，将逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。同时，严控500万人口以上的特大城市人口规模，采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。另外，要求各类城镇根据自身承载能力，制定具体的农业转移人口落户标准，并向社会公开。标准制定的基准条件为就业年限、居住年限、城镇社保参保年限等。

　　而基本公共服务也将由向本地户籍人口提供扩大到覆盖常住人口，比如，将建立全国学生学籍信息管理系统，将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，核定教师编制。

　　值得一提的是，《城镇化规划》未对“人口城镇化”作出硬性要求。在此前的《城镇化规划》草案中，曾列入一个包含23项考核指标的表格，包括常住人口城镇化率，农民工随迁子女接受义务教育比例，城镇常住人口基本养老保险覆盖率，城镇常住人口基本医疗保险覆盖率，百万以上人口城市公共交通占机动出行比例，人均城市建设用地(平方米)等等。经过讨论后，这个表格终被放弃，代之以一个更宽泛的目标，“常住人口城镇化率达到60%左右”“户籍人口城镇化率达到45%左右”。

　　“在现有体制下，列入具体的指标，地方在执行中往往会变味，成为地方追求的政绩之一。”前述了解规划内容的知情者表示。

　　改革决心和路径

　　央地之间的博弈，根源在利益。投资拉动GDP、城市土地扩张换来收益，是实实在在的眼前利益，尤其是造新城，其本质是土地城镇化，因为新城的土地成本很低，经过整理之后卖出，收益很高。而中央呼吁的“人的城镇化”，却难以令地方政府直接看到效益。

　　按照官方口径，中国目前城镇化率已达到52.6%，但若按户籍人口来计算，真正的城镇化率只有35%，之间17%的差额，是2.7亿农民工和城镇间流动人口，他们虽实现了就业转换，却没有实现身份转换。

　　不仅如此，由于长期的历史欠账，农民工市民化进程不可能在短期完成，且每推进一步都需要真金白银。多数研究者对城镇化人均成本的计算结果是在2万-2.5万元之间。随着经济发展，这个成本可能增加，达到5万元，按每年转移2000万人计算，需要1万亿元。

　　在当前财政收入增幅下降，全体“过紧日子”的形势下，这笔钱从何而来，是一个问题。

　　李铁认为，在现有情况之下，地方政府并无改革动力。在城镇化导向之下，中央政府应当充分显示改革的魄力，可先从户籍制度改革入手，由中央财政承担主要责任。

　　但刘尚希认为，在当前形势下，中央财政不大可能一次性拿出转移支付资金，用于解决农民工落户问题。户籍改革的关键在于公共服务均等化，这其中有一次性的成本，但更多是常年维持的支出，寄望于中央一次性解决并不现实。当前各项公共服务比如养老保险等，各项制度如何衔接的细则尚不明确，导致支出总成本也不明确，这种情况下，中央财政更不可能全盘买单。

　　刘尚希认为，更现实的改革方向是将中央财政对地方的转移支付，从过去的按照户籍人口支付，改为按照常住人口支付，从而将外来人口囊括在内。

　　对于农民工市民化的成本，《城镇化规划》专门提出“建立成本分担机制”，即政府将承担农民工市民化中在义务教育、社保、保障性住房和市政设施等方面的公共成本，而企业则需要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，并缴纳相关社保。除此之外，农民工个人也需要缴纳社保等部分相关费用。同时，各级政府需要根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任。

　　但在广东省一位区委书记看来，农民工市民化将带来沉重的财政压力，只有“改革财税体制”，才可能发挥地方的积极性。

　　作为《城镇化规划》主要的起草者，国家发改委在2013年的年度会议上表示，未来争取尽快出台关于户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策。