随着我国经济新常态的到来，我国的电力发展进入了一个全新的阶段。与此同时，2015年3月中共中央国务院又下发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，拉开了我国新一轮电改的大幕。新电改着重要解决的是在经济新常态下电力“市场配置资源的决定性作用难以发挥，节能环保机组不能充分利用，弃水、弃风、弃光现象时有发生，个别地区窝电和缺电并存”等一系列的电力发展中的问题。

(来源：能源杂志 作者：张博庭)

三年以来在经济新常态下的电力发展和体制改革都取得了一系列可喜的成果。我国电力从2014年底全国发电装机容量13.6亿千瓦，发电量5.5万亿千瓦时，已经上升到了2017年底的装机17.3亿千瓦，发电量近6.5万亿千瓦时，各项指标稳居世界。特别是以水电、核电、风电和光伏发电为主的非化石能源的发电比重，已经有了较大幅的上升，能源结构正在不断的好转。

「 一、水电的机遇与挑战 」

具体到水电来看，新电改以来的变化更是巨大。截止到目前，我国的水电无论是建设水平、规模都是当之无愧的世界。然而，在取得了巨大的成绩的同时，水电的发展也遭遇到了不少新的问题。新电改的前两年，由于经济增速的放缓，全国的用电增速一度降到了百分之一以下。我国的水电和其他能源发电一样，经历了严酷的考验。首先，随着西南地区水电装机的惯性增长，弃水的问题日趋严重。其次，由于水电的弃水损失严重，一些水电企业经营出现困难，水电开发已经明显减速。

2016年我国水电弃水的严重程度，已经接近损失掉了一个三峡。当时，业内人士眼看着严重的水电弃水焦急，但社会上关注点却往往只知道弃风、弃光，几乎没人关注我国更严重的可再生能源的损失---弃水问题。为此水电学会曾在组织专家调研的基础上，给国家有关部门上书反映问题，并得到了中央领导的批示。

因此，在2017年3月的两会期间，不仅比弃风、弃光更严重的弃水问题被首次被写进政府工作报告，而且，总理还在政府工作报告中正式提出了煤电要去产能的要求。随后，国家发改委、能源局已经多次组织专门的调研，探讨解决弃水问题。并在此基础上于2017年10月24日，专门发布了《关于促进西南地区水电消纳的通知》(下称：1830号文)，针对西南地区弃水问题作出明确的要求和部署。一时间，解决西南水电消纳的问题再次成为业内关注焦点。

对于我国的水电来说，1830号文的发布是重大的政策利好。其中既有“加强规划统筹，力争‘十三五’后期不再新增弃水问题”等宏观要求;也有“加快输电通道建设;加快龙头水库建设”等具体措施;同时还有“调整富余水电消纳的价格机制;研究完善跨省跨区输配电价机制;制定鼓励水电消纳的节能绿色低碳政策”等重要的政策承诺。

更令人振奋的是，在1830号文发布仅仅半个月之后，国家发改委、能源局又发布了《解决弃水弃风弃光问题实施方案》，次把解决弃水问题放在了解决可再生能源发展问题的首位。要求全面地加快推进西南和“三北”地区可再生能源电力跨省跨区配置的输电通道规划和建设，优先建设以输送可再生能源为主且受端地区具有消纳市场空间的输电通道。

这些文件的出台显然表明政府部门正在积极想办法解决《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》新电改文件中，所提到的“弃水、弃风、弃光现象”(三弃问题)。不过，随后这些文件的具体落实却并不像人们想象的那么顺利。以《关于促进西南地区水电消纳的通知》的1830号文件中明确要求的“开工四川水电外送江西特高压直流输电工程”和《解决弃水弃风弃光问题实施方案》的通知中，点名强调的“加快推进四川水电第四回外送输电通道”的“雅中直流”建设来说，至今还存在着巨大的争议。通道的建设方四川电网要求尽快落实文件，而通道的落地点江西省，则明确表示无能力接受“雅中直流”的送电，因此，他们一直不同意“雅中直流”开工建设。

「 二、关于水电发展的典型争论 」

为此，支持和反对“雅中直流”的双方还在媒体上各抒己见，争论激烈。客观地说，争论的双方似乎都能在新电改的文件中找到理论依据。建设方可以强调，新电改的文件不仅明确要求减少三弃现象，而且还要求电网企业“依照规划认真落实可再生能源发电保障性收购制度”，没有可靠的送电通道，电改要求的这些任务怎么可能完成?反对方则认为;“发挥市场配置资源的决定性作用”是新电改的核心要义，政府部门文件的过多干预，不符合新电改的大方向。

之所以会出现这种多方争议的局面，是因为电力的改革和发展是多维度的。通常认为，电力行业的供电保障(安全)和电源结构以及经济效益之间，存在着一种“不可能三角形”的关系。即：我们永远不可能在安全、结构和效益三个方面同时获得优的结果，只能在三方面进行排序性的选择。一般来说，电力供应的安全问题总是项。而电力结构和效益之间的排序，则可能会根据经济环境的不同，而发生一些变化。目前，我们以让市场化手段配置资源为标志的体制改革，直接、有利的作用，往往会体现在效益方面。但是，每一次的电力改革，我们又不能不把保障电力安全和调整能源结构都作为重要的约束条件。

回顾我们2002年开始的电力体制改革，很多人认为没有改革到位。厂网倒是分开了，但是竞价上网等当初的改革目标却遥遥无期。有人认为这是由于决策层的改革决心不大，推进力度不够。但是，笔者则认为，重要的问题是我们的电力体制改革，还不能确保在提益的同时，保障电力供应的安全。所以，改不下去，或者说改不彻底，都是必然的结果。这就是由电力体制改革具有的多维性的特点所决定的。

三年前开始的新电改，其实也面临着同样的问题。我们的改革方向本来是要“发挥市场配置资源的决定性作用”，但是，在严重的弃水难题无法化解，我国能源结构的调整受到了巨大威胁的情况下，有关政府部门又不得不临时出台专门的文件，来加以弥补。

因此，这次由“雅中直流”落地点产生的争论，决不是个别省份、企业的利益之争，而是反映出了我们整个电力行业改革发展的一个焦点问题。现在的中国经济进入了新常态，电力市场供大于求，供给侧的改革势在必行。在这种情况下，让本来仅有一点点价格优势的水电，加上上千公里的过网费去和当地的煤电竞争，无论如何也难获胜。这次“雅中直流”虽然有了政府文件的鼎力支持，但落实起来还是困难重重，其实背后的根本原因还是经济效益。所以，事实证明光靠发文件解决西南水电的外送问题，已经难以奏效，好想办法用市场机制解决问题。

「 三、用市场手段解决水电发展的设想 」

如何才能按照新电改“发挥市场配置资源的决定性作用”的精神，把国家能源结构调整的要求，通过市场机制反映出来呢?笔者建议，为了能通过市场的手段让水电这种清洁的可再生的优势体现出来，我们现在完全可以考虑对燃煤发电征收碳排放税(或者说是碳排费，因为目前它还需要专款、专用)，简称碳税方案。只有这样才有可能在新一轮的电改中，用市场的语言反映出我们调整能源结构的目标，让我国积极发展水电的政策得以落实和延续。

征收碳税，用经济手段促进能源结构调整是我们电力体制改革的重要举措。然而，目前征收碳税的主要障碍是我国的煤电企业普遍都非常困难。不征收碳税的情况下煤电都难以盈利，如再额外征税的话，企业还怎么生存?不错，如果仅从每个企业来看，煤电企业确实是都挣扎在生存的边缘，一旦再征收碳税，基本上就活不下去了。但是，如果从我国煤电行业的总体上看，则未必如此。因为我国煤电行业效益低下的主要问题，是产能严重过剩造成的。如果，能解决产能过剩，解决煤电机组的平均运行小时过低的难题，现行煤电的电价仍能担负起碳税。